Credenciamento na Lei 14.133/2021 (SIX): Potencial Sistêmico, Vácuo Regulatório e o Risco da Burocratização Estrutural

RESUMO

O credenciamento, previsto no Art. 79 da Lei nº 14.133/2021 como processo administrativo de seleção de interessados para execução simultânea de serviços ou fornecimentos sem disputa competitiva entre si, representa uma das inovações mais promissoras do novo marco licitatório. Contudo, a ausência de regulamentação federal específica e abrangente, somada à fragmentação das normas estaduais e municipais que avançaram no vácuo federal, cria um ambiente de incerteza jurídica que ameaça converter um instrumento ágil em um labirinto procedimental. O presente artigo analisa o fundamento normativo do credenciamento, o estado atual da regulamentação (maio de 2026), as lições derivadas da experiência estadual e o risco concreto de que a ausência de padronização federal produza, no médio prazo, o mesmo fenômeno de ossificação burocrática que transformou o pregão eletrônico, que foi concebido como a modalidade da celeridade, no certame mais demorado e litigioso do sistema licitatório brasileiro.

Palavras-chave: Credenciamento. Lei 14.133/2021. SIX. Vácuo regulatório. Pregão eletrônico. Burocratização. NLLCA.

1. INTRODUÇÃO: O INSTRUMENTO QUE A LEI CRIOU E O ESTADO NÃO REGULAMENTOU

O pregão eletrônico foi idealizado para ser rápido. Em 2000, o Decreto nº 3.555 prometeu celeridade, transparência e competição efetiva. Duas décadas depois, o que se vê é um procedimento que, em média, consome de quarenta a cento e oitenta dias entre a publicação do edital e a assinatura do contrato, acumulando fases, exigências documentais, impugnações, recursos e suspensões judiciais que o próprio legislador não tinha antecipado quando redigiu o texto original. A promessa de agilidade não desapareceu dos textos normativos. Apenas foi lentamente sufocada pela acumulação de camadas regulatórias sobrepostas, cada uma razoável em si mesma, e todas juntas produtoras de um sistema que ninguém projetou e ninguém controla.

O credenciamento, hoje disciplinado pelos Arts. 78 e 79 da Lei nº 14.133/2021, carrega o mesmo estigma. O texto legal é claro, sintético e bem estruturado. O sistema que o circunda é fragmentado, assistemático e, em diversas unidades da federação, inexistente. Nesse vácuo, crescem normas estaduais desconexas, orientações jurídicas internas conflitantes e uma jurisprudência administrativa ainda em formação. O instrumento que o legislador concebeu para ser ágil e inclusivo corre o risco de se tornar, pela ausência de uma arquitetura regulatória coerente, tão moroso e litigioso quanto o pregão que foi desenhado para complementar.

Este artigo não nega o valor do credenciamento. Ao contrário: parte do reconhecimento de seu potencial para demonstrar que a ausência de regulamentação federal adequada é, hoje, seu principal inimigo.

2. FUNDAMENTO NORMATIVO: O QUE A LEI 14.133/2021 EFETIVAMENTE CRIOU

2.1 A Distinção Conceitual Fundamental

O Art. 74, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021 inclui o credenciamento entre as hipóteses de inexigibilidade de licitação. O Art. 79 disciplina, de forma mais detalhada, o procedimento de credenciamento como processo administrativo de pré-qualificação para fins de contratação futura. A distinção não é apenas terminológica: enquanto a inexigibilidade do Art. 74, IV, é aplicável quando a inviabilidade de competição decorre da natureza do objeto ou das condições do mercado, o credenciamento do Art. 79 estrutura um procedimento mais sofisticado, no qual a Administração abre chamamento permanente para habilitação de interessados que atendam a requisitos mínimos, viabilizando contratações sucessivas e simultâneas sem necessidade de nova seleção a cada demanda.

A lógica é elegante. Quando o serviço pode ser prestado por múltiplos fornecedores de forma igualmente satisfatória e a Administração precisa de acesso contínuo a esse mercado, o credenciamento elimina a disputa de preços na fase de seleção e a transfere para a fase de negociação ou a substitui por preços máximos tabelados previamente, distribuindo as demandas entre os credenciados por critérios objetivos, como a ordem cronológica de solicitação, a especialidade técnica ou o sorteio.

2.2 As Hipóteses do Art. 79 e Seu Alcance

O Art. 79 da Lei nº 14.133/2021 admite o credenciamento em três hipóteses: quando a contratação for necessária para atendimento de demanda que não puder ser atendida de forma competitiva, quando o objeto puder ser executado de forma independente por mais de um contratado e quando a natureza do serviço recomende que a Administração mantenha disponibilidade permanente de fornecedores habilitados. A lista, aparentemente taxativa, tem sido interpretada com amplitude pela doutrina e pelos órgãos de controle, o que amplia o campo de aplicação e, simultaneamente, aumenta o risco de impugnação nos casos fronteiriços.

O parágrafo único do mesmo artigo exige que o edital de credenciamento fixe critérios objetivos de habilitação e as condições de contratação, incluindo o preço máximo que a Administração está disposta a pagar. Esse elemento, a fixação prévia de preço máximo, é o que distingue estruturalmente o credenciamento da inexigibilidade do Art. 74, IV, e é também o ponto de maior controvérsia prática: como a Administração fixa um preço máximo aceitável sem pesquisa de mercado formal? Qual é o procedimento adequado? A lei não diz. O regulamento federal, que deveria dizer, ainda não foi editado de forma abrangente.

2.3 O Que Existe em Termos de Regulamentação Federal

A regulamentação federal do credenciamento sob a Lei nº 14.133/2021 é fragmentada e insuficiente. A IN SEGES/ME nº 58/2022 tratou do credenciamento de forma tangencial, sem enfrentar os pontos de maior tensão operacional. Atos normativos posteriores da SEGES/MGI avançaram em aspectos específicos, sem endereçar o instituto em sua generalidade.

O Decreto nº 11.246/2022, que regulamentou aspectos gerais da nova lei, não dedicou capítulo específico ao credenciamento. O resultado é que o instrumento previsto em lei desde abril de 2021 opera, em grande parte do país e em grande parte dos órgãos federais, sem manual operacional federal que defina o procedimento de publicação do edital de chamamento, os critérios de avaliação da habilitação, o método de pesquisa de preços máximos, o prazo de validade do credenciamento, as condições de descredenciamento e o regime de distribuição das demandas entre os credenciados. Cada órgão resolve como pode. Cada solução é, potencialmente, uma nulidade futura.

3. O ESTADO DA REGULAMENTAÇÃO SUBNACIONAL: AVANÇOS REAIS, FRAGMENTAÇÃO ESTRUTURAL

3.1 As Experiências Estaduais que Anteciparam a Lei Federal

Alguns estados avançaram no credenciamento antes mesmo da Lei nº 14.133/2021, com base na doutrina da inexigibilidade desenvolvida sob a égide da Lei nº 8.666/1993. São Paulo, Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul, entre outros, editaram decretos ou resoluções que disciplinaram o procedimento, criaram sistemas de gestão dos credenciados e acumularam jurisprudência administrativa interna relevante.

O Decreto Estadual nº 57.580/2011 de São Paulo, que regulamentou o credenciamento para a área da saúde, serviu durante anos como referência operacional para estados que não tinham normativa própria. A experiência paulista demonstrou o que funciona — a fixação de tabelas de preços máximos com revisão periódica e a distribuição por ordem de solicitação com registro eletrônico — e o que não funciona, como a indefinição dos critérios de descredenciamento e a ausência de contraditório adequado nos procedimentos sancionatórios.

Minas Gerais adotou abordagem distinta, apostando em sistema informatizado de gestão que rastreia cada demanda distribuída, cada credenciado ativo e cada contrato celebrado. O custo foi a complexidade do sistema em si, que criou uma barreira tecnológica à entrada de fornecedores de menor porte.

3.2 A Fragmentação Como Problema Sistêmico

A experiência subnacional, por mais rica que seja, não resolve o problema da fragmentação. Uma empresa que presta serviços para órgãos federais em vários estados depara, hoje, com pelo menos três regimes distintos de credenciamento: o regime federal (lacunar), o regime estadual do ente onde o contrato é executado (se existente) e o regime interno do próprio órgão federal (quando ele editou normativa própria para suprir a lacuna federal).

A ausência de padronização federal não é neutra. Ela produz custos de conformidade diferenciados entre fornecedores, privilegia aqueles com maior capacidade de mapeamento normativo e cria assimetrias de acesso ao mercado público que o credenciamento, em sua concepção original, deveria eliminar. Um instrumento criado para ampliar a participação de fornecedores no mercado público converte-se, pela fragmentação regulatória, em barreira à entrada dos menores e menos especializados.

4. O PREGÃO ELETRÔNICO COMO ESPELHO E COMO ADVERTÊNCIA

4.1 Como o Pregão se Tornou o Que é

Compreender o risco que o credenciamento corre exige compreender como o pregão eletrônico chegou onde chegou. A Lei nº 10.520/2002 era um texto de trinta e seis artigos. O Decreto nº 10.024/2019 tinha oitenta e dois artigos. A IN SEGES/ME nº 73/2022, que disciplina os procedimentos do pregão eletrônico na plataforma ComprasNet 4.0, tem cento e cinquenta e sete artigos e dezoito anexos.

Cada camada regulatória nasceu de um problema real. A exigência de declaração de habilitação antecipada surgiu para reduzir a análise documental posterior. A fase de negociação obrigatória surgiu para extrair reduções adicionais de preço. As regras de desclassificação automática de propostas inexequíveis surgiram para proteger a Administração de contratos deficitários. Cada adição foi, no momento em que foi editada, uma resposta razoável a um problema identificado. O resultado cumulativo, no entanto, não foi a soma de soluções razoáveis. Foi um sistema que exige do pregoeiro conhecimento de tributação, direito do trabalho, normas técnicas, planilhas de custo e gestão de plataformas digitais, e do licitante, a elaboração de documentos que consomem dias de trabalho especializado para participar de um certame cujo resultado pode ser invalidado anos depois por um órgão de controle que aplicou critério diferente do adotado pela autoridade julgadora original.

4.2 Os Vetores de Burocratização que Ameaçam o Credenciamento

Identificar com precisão os vetores que burocratizaram o pregão eletrônico permite antecipar os mesmos vetores no credenciamento. São eles:

O primeiro vetor é a acumulação normativa sem revisão sistêmica. O pregão acumulou normas setoriais, circulares interpretativas, respostas a consultas e orientações de auditoria que nunca foram consolidadas em um texto coerente. O credenciamento já apresenta os primeiros sinais desse fenômeno: cada órgão federal que edita sua normativa interna para suprir a lacuna federal cria um precedente que, eventualmente, será invocado como parâmetro em outro órgão, sem que haja instância de coordenação que avalie se o parâmetro é adequado.

O segundo vetor é a judicialização do procedimento. O pregão eletrônico é, hoje, uma das modalidades mais judicializadas do sistema licitatório. O credenciamento, por ser instrumento mais flexível e menos procedimentalizado, oferece maior número de pontos de ataque para o litigante estratégico que pretende paralisar uma contratação concorrente. A ausência de rito claro é, paradoxalmente, uma vulnerabilidade: quanto menos definido o procedimento, mais difícil é demonstrar que ele foi seguido corretamente.

O terceiro vetor é a expansão do conceito de habilitação. O pregão eletrônico nasceu com exigências de habilitação simples, declaradas pelo próprio licitante. Ao longo dos anos, a habilitação documental cresceu: certidões fiscais, trabalhistas, registros em conselhos, atestados de capacidade técnica, declarações de diversas naturezas. O credenciamento tem as mesmas vulnerabilidades: nada impede que o edital de chamamento exija documentos progressivamente mais numerosos e complexos.

O quarto vetor é a migração das disputas para a fase de descredenciamento. A lei não disciplinou com precisão o rito do descredenciamento, os fundamentos admissíveis nem o direito ao contraditório antes da exclusão. Essa lacuna é território fértil para disputas que podem se arrastar por anos, especialmente quando o descredenciado questiona a proporcionalidade da sanção ou a regularidade do procedimento.

O quinto vetor é a exigência de sistemas informatizados sem infraestrutura adequada. O PNCP (Portal Nacional de Contratações Públicas), criado pelo Art. 174 da Lei nº 14.133/2021, ainda não absorveu plenamente o credenciamento em suas funcionalidades. Sem infraestrutura tecnológica adequada, o credenciamento é gerido por planilhas e e-mails, o que compromete a transparência, a rastreabilidade e a capacidade de resposta a impugnações.

5. CONSIDERAÇÕES CRÍTICAS: O QUE A REGULAMENTAÇÃO FEDERAL PRECISA ENFRENTAR

5.1 A Pesquisa de Preços Máximos

O Art. 79, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021 exige que o edital de credenciamento fixe o preço máximo que a Administração está disposta a pagar. A lei não diz como esse preço máximo deve ser determinado. A remissão às regras gerais de pesquisa de mercado do Art. 23 da mesma lei é insuficiente, porque o mercado de credenciamento tem características distintas do mercado de licitação formal: os preços praticados no credenciamento não são necessariamente comparáveis aos preços de certames competitivos, e a fixação de um teto inadequado pode inviabilizar o credenciamento ou atrair apenas fornecedores marginais.

5.2 O Rito do Descredenciamento e o Contraditório

A exclusão de um fornecedor do rol de credenciados é ato administrativo que afeta diretamente seu direito de participar do mercado público. A Lei nº 14.133/2021 não disciplinou o procedimento de descredenciamento. Uma regulamentação federal adequada deve definir: quais as causas de descredenciamento, qual o rito procedimental (notificação, prazo de defesa, julgamento por autoridade competente), qual a sanção proporcional a cada tipo de infração e quais as condições de reinclusão após o descredenciamento. Sem esses elementos, cada descredenciamento é uma litigação em potencial.

5.3 A Distribuição de Demandas e a Isonomia Entre Credenciados

O credenciamento admite múltiplos fornecedores habilitados simultâneos. A distribuição das demandas entre eles é o ponto de maior sensibilidade operacional e jurídica. Os critérios mais utilizados são a ordem de chegada, o rodízio e a especialidade técnica. Cada critério tem vantagens e desvantagens. Nenhum é neutro. A regulamentação federal precisa definir critérios mínimos de distribuição que assegurem a isonomia entre os credenciados, a rastreabilidade das distribuições e a possibilidade de auditoria posterior.

5.4 A Coexistência com o Pregão e os Riscos de Substituição Indevida

O credenciamento não é substituto do pregão eletrônico. A inexigibilidade que o fundamenta pressupõe a inviabilidade de competição, e a mera conveniência administrativa não é fundamento suficiente para afastar a licitação competitiva. O risco de que gestores públicos utilizem o credenciamento como mecanismo de fugir das exigências do pregão, especialmente em contratações de TI, consultorias e serviços especializados, é real e documentado. O TCU tem reiterado que o enquadramento na hipótese de inexigibilidade é questão de fato e de direito, e que a caracterização equivocada pode resultar em responsabilização dos gestores envolvidos.

6. A TESE CENTRAL: REGULAMENTAR AGORA OU JUDICIALIZAR DEPOIS

Há uma correlação direta, demonstrável na história do direito licitatório brasileiro, entre vácuo regulatório e judicialização. O pregão eletrônico foi o instrumento menos regulamentado de sua geração e se tornou o mais judicializado. O credenciamento está, hoje, no mesmo ponto de partida.

A regulamentação federal tardia não é neutra. Cada ano sem regulamento federal abrangente é um ano em que os órgãos e entidades resolvem suas lacunas de formas distintas, gerando precedentes contraditórios, práticas divergentes e expectativas legítimas que, quando confrontadas por uma futura norma federal, podem já estar sedimentadas de forma incompatível com o modelo que a nova norma pretende impor.

Regulamentar o credenciamento agora significa dar ao instrumento a chance de funcionar como foi concebido: ágil, inclusivo, transparente e resistente a impugnações. Regulamentar tarde significa encontrar um campo já ocupado por soluções parciais que precisarão ser desconstruídas antes de serem reconstruídas, com todos os custos de transição e litigância que esse processo inevitavelmente gera.

A comparação com o pregão eletrônico não é alarmismo. É a única comparação disponível com dados suficientes para fundamentar o prognóstico. E os dados são inequívocos: o pregão demorou quinze anos para acumular o nível de burocracia que hoje o define. O credenciamento, se regulamentado adequadamente nos próximos dois anos, pode evitar o mesmo destino.

7. CONCLUSÃO

O credenciamento da Lei nº 14.133/2021 é um instrumento bem concebido. A lei o criou com precisão suficiente para identificar seu propósito e seus contornos essenciais. O que a lei não fez foi dotá-lo de uma arquitetura regulatória completa, e o que o poder regulamentar federal não fez, até o momento, foi preencher esse espaço com a abrangência necessária.

O risco que o credenciamento enfrenta não é o risco de ser um instrumento ruim. É o risco de ser um instrumento bom em um ambiente regulatório fragmentado — o que é quase tão prejudicial quanto ser um instrumento ruim em um ambiente regulatório claro. A fragmentação produz custos de conformidade, assimetrias de acesso, litigiosidade preventiva e erosão da confiança no instrumento, exatamente as patologias que o pregão eletrônico exibe em estágio avançado.

A regulamentação federal abrangente do credenciamento é o único caminho que preserva o potencial do instrumento. Sem ela, o credenciamento caminha para se tornar mais um campo de batalha processual em que a agilidade prometida é consumida pela litigiosidade gerada. O pregão eletrônico é a prova de que esse caminho existe e de que ele é longo. O credenciamento ainda pode escolher outro.

Sandro Valerio | OAB-PR nº 70.516

Advogado especialista em Licitações, Contratos Públicos e Compliance Público

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